相關法律文件看，舊區改造概念在城鄉建設部和各地規範性文件中的表現形式可謂多種多樣，有舊住宅整治改造[1]、危舊住宅區改造（棚戶區）[2]、舊城改造[3]、舊區改建[4]、舊城拆遷改造[5]，危舊房改造[6]等等提法。但無論表述是界定在區域概念上，還是落腳於危舊房屋上，區域性的特徵均突出地體現於其中。 “舊區改造”的概念頻繁出現在上海市的政策性文件中，主要從20世紀90年代開始，這一概念用於歸納上海利用土地級差效應完成城市更新的一種經驗模式，核心內容是對上海市舊區實施拆遷補償安置並進行土地再開發。在舊區改造初期，上海已經開始出現“舊區改造”[7]的概念，但當時實踐中使用較多的還是“危棚簡屋改造”[8]、“舊區危棚簡屋改造” [9]的表述。從其內涵看，舊區改造和危棚簡屋改造都是政府為改善市民住房條件和居住環境，而組織進行拆遷和建設活動的代稱，其針對的改造對像在具體政策落實中也是基本相同的。

相關法律文件看，舊區改造概念在城鄉建設部和各地規範性文件中的表現形式可謂多種多樣，有舊住宅整治改造[1]、危舊住宅區改造（棚戶區）[2]、舊城改造[3]、舊區改建[4]、舊城拆遷改造[5]，危舊房改造[6]等等提法。但無論表述是界定在區域概念上，還是落腳於危舊房屋上，區域性的特徵均突出地體現於其中。 “舊區改造”的概念頻繁出現在上海市的政策性文件中，主要從20世紀90年代開始，這一概念用於歸納上海利用土地級差效應完成城市更新的一種經驗模式，核心內容是對上海市舊區實施拆遷補償安置並進行土地再開發。在舊區改造初期，上海已經開始出現“舊區改造”[7]的概念，但當時實踐中使用較多的還是“危棚簡屋改造”[8]、“舊區危棚簡屋改造” [9]的表述。從其內涵看，舊區改造和危棚簡屋改造都是政府為改善市民住房條件和居住環境，而組織進行拆遷和建設活動的代稱，其針對的改造對像在具體政策落實中也是基本相同的。

回顧上海舊區改造歷史，舊區改造工作並非到20世紀90年代才產生和開展。從解放初期開始，市政府已經非常重視舊區改造，此項工作已經成為政府工作的一項重要內容並陸續開展。當時，上海的房屋主要是舊式裡弄和棚戶區，基本占到了上海居住房屋的70％以上，房屋質量結構比較差。但當時及此後相當長的一段時間內，由於政府財力有限，動遷規模和舊城面貌變化並不大。據統計，從1950至1990年期間，市區共拆除棚戶、簡屋256.8萬平方米。上海真正開始大規模推進舊區改造，是從上世紀90年代初開始的，這與我國住房制度改革和土地制度改革息息相關。也就是在此時，舊區改造步伐開始進一步加快，主要經歷了以下三個階段：

第一階段：上世紀90年代的“365危棚簡屋改造”。上世紀90年代初，上海市民居住矛盾突出，居民人均居住面積只有6.1平方米，遠遠低於全國城市居民人均居住面積。 1992年，市第六次黨代會提出要抓住深化改革、擴大開放的機遇，把舊區改造、改善居住的起點，落在結構簡陋、環境最差的危棚簡屋上，提出“到本世紀末完成市區365萬平方米危棚簡屋改造”（俗稱“365”）目標，拉開了大規模舊區改造序幕。在推進過程中，市政府出台一系列相關文件，通過減免土地出讓金和有關稅費以及財政補貼等政策，鼓勵國內外開發單位參與舊區改造，共改造了包括365萬平方米危棚簡屋在內的二級舊里以下房屋1200萬平方米，受益居民約48萬戶。

這一階段，納入改造的舊區包括已經確定的市區365萬平方米危棚簡屋以及與上述危棚簡屋交叉或毗連，按照城市規劃要求，在地塊實施改造中需附帶拆除的二級舊里以下的危舊房屋，據統計約300萬平方米。對於列入舊區改造範圍內的地塊，各區應當以1991年統計的365萬平方米危棚簡屋數為基礎，界定舊區改造範圍，按照規定程序，由市房地局會同市規劃局逐塊認定，制定切實可行的改造計劃，所認定的地塊需要報市建委、市計委備案。 [10] 對於已經認定的舊區改造地塊，在實施中明確不得擅自調整或者擴大。

第二階段：“十五”新一輪舊區改造。根據各區統計，“十五”初期，365危棚簡屋改造任務基本完成，而全市中心城區迫切需要改造的二級舊里以下房屋仍有1700多萬平方米。 2000年，市委七屆七次全會提出加快舊區改造要求。市政府開始將舊區改造重點轉向中心城區房屋結構和環境差的二級舊里以下地區。在推進過程中，本市認真貫徹國務院《城市房屋拆遷條例》，制定《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》，通過舊區改造，共完成改造二級舊里以下房屋700餘萬平方米，受益居民約28萬戶。

這一階段，舊區改造按照城市總體規劃的要求，統一規劃，合理佈局，突出重點，分佈實施，做到了舊區改造與市政基礎設施建設、綠化建設、生態建設的有機結合。對於列入舊區改造範圍的地塊，在原有365危棚簡屋改造階段舊區改造地塊認定的標準基礎上，將其界定為在中心城區房屋建築面積佔房屋總建築面積超過70%，且舊式裡弄房屋建築面積超過70%的區域，特別是房屋結構和居住環境差的二級舊里以下地區，對於結構尚好、不成套的職工住宅則進行成套改造。對於具體舊區改造地塊的認定程序，具體則由各區申報改造範圍、改造範圍內拆除一、二級舊里及各類建築面積、動遷居民和單位數量、回搬比例等內容，由市建委、市房地資源局、市住宅局、市規劃局等有關部門共同認定[11]。

第三階段：“十一五”成片二級舊里以下房屋舊區改造。至2005年底，原先認定的舊區改造地塊範圍內，還有二級舊里以下房屋1000多萬平方米。 2006年1月，市人大十二屆四次會議審議通過了《上海市國民經濟和社會發展第十一五計劃》，明確要求繼續推進舊區改造工作，重點完成中心城區400萬平方米成片二級舊里以下房屋改造。如此，針對已按照規定程序認定的舊區改造地塊，市舊改辦會同相關管理部門，編制形成了舊區改造專項規劃，進而將其納入本市住宅發展規劃。

這一階段，只要政府有能力，群眾有意願，各級政府都要全力以赴加快推進舊區改造。如此，舊區改造不再是政府單方面意願，而更要徵得居民的同意。期間，推行了五大創新機制：一是試點舊區改造事前徵詢制度，扭轉了以前不正常的拆遷氛圍，變“被動改造”為“主動改造”，逐漸形成良好的動拆遷環境，改變了原先老百姓與動拆遷公司對立的局面。二是試點數磚頭加套型保底機制。在堅持居住房屋的補償安置一定要以市場評估價為依據基礎上，考慮到舊區改造要讓老百姓得益的原則，政府增加了20—30%的價格補貼。同時對於那些不成套的房屋以及棚戶等還增加了15平方米的面積補貼。三是增加了就近安置的方式。四是建立了舊區改造協調機制。 [12]五是實行改造過程“全公開”。

相关法律文件看，旧区改造概念在城乡建设部和各地规范性文件中的表现形式可谓多种多样，有旧住宅整治改造[1]、危旧住宅区改造（棚户区）[2]、旧城改造[3]、旧区改建[4]、旧城拆迁改造[5]，危旧房改造[6]等等提法。但无论表述是界定在区域概念上，还是落脚于危旧房屋上，区域性的特征均突出地体现于其中。“旧区改造”的概念频繁出现在上海市的政策性文件中，主要从20世纪90年代开始，这一概念用于归纳上海利用土地级差效应完成城市更新的一种经验模式，核心内容是对上海市旧区实施拆迁补偿安置并进行土地再开发。在旧区改造初期，上海已经开始出现“旧区改造”[7]的概念，但当时实践中使用较多的还是“危棚简屋改造”[8]、“旧区危棚简屋改造”[9]的表述。从其内涵看，旧区改造和危棚简屋改造都是政府为改善市民住房条件和居住环境，而组织进行拆迁和建设活动的代称，其针对的改造对象在具体政策落实中也是基本相同的。

回顾上海旧区改造历史，旧区改造工作并非到20世纪90年代才产生和开展。从解放初期开始，市政府已经非常重视旧区改造，此项工作已经成为政府工作的一项重要内容并陆续开展。当时，上海的房屋主要是旧式里弄和棚户区，基本占到了上海居住房屋的70％以上，房屋质量结构比较差。但当时及此后相当长的一段时间内，由于政府财力有限，动迁规模和旧城面貌变化并不大。据统计，从1950至1990年期间，市区共拆除棚户、简屋256.8万平方米。上海真正开始大规模推进旧区改造，是从上世纪90年代初开始的，这与我国住房制度改革和土地制度改革息息相关。也就是在此时，旧区改造步伐开始进一步加快，主要经历了以下三个阶段：

第一阶段：上世纪90年代的“365危棚简屋改造”。上世纪90年代初，上海市民居住矛盾突出，居民人均居住面积只有6.1平方米，远远低于全国城市居民人均居住面积。1992年，市第六次党代会提出要抓住深化改革、扩大开放的机遇，把旧区改造、改善居住的起点，落在结构简陋、环境最差的危棚简屋上，提出“到本世纪末完成市区365万平方米危棚简屋改造”（俗称“365”）目标，拉开了大规模旧区改造序幕。在推进过程中，市政府出台一系列相关文件，通过减免土地出让金和有关税费以及财政补贴等政策，鼓励国内外开发单位参与旧区改造，共改造了包括365万平方米危棚简屋在内的二级旧里以下房屋1200万平方米，受益居民约48万户。

这一阶段，纳入改造的旧区包括已经确定的市区365万平方米危棚简屋以及与上述危棚简屋交叉或毗连，按照城市规划要求，在地块实施改造中需附带拆除的二级旧里以下的危旧房屋，据统计约300万平方米。对于列入旧区改造范围内的地块，各区应当以1991年统计的365万平方米危棚简屋数为基础，界定旧区改造范围，按照规定程序，由市房地局会同市规划局逐块认定，制定切实可行的改造计划，所认定的地块需要报市建委、市计委备案。[10] 对于已经认定的旧区改造地块，在实施中明确不得擅自调整或者扩大。

第二阶段：“十五”新一轮旧区改造。根据各区统计，“十五”初期，365危棚简屋改造任务基本完成，而全市中心城区迫切需要改造的二级旧里以下房屋仍有1700多万平方米。2000年，市委七届七次全会提出加快旧区改造要求。市政府开始将旧区改造重点转向中心城区房屋结构和环境差的二级旧里以下地区。在推进过程中，本市认真贯彻国务院《城市房屋拆迁条例》，制定《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》，通过旧区改造，共完成改造二级旧里以下房屋700余万平方米，受益居民约28万户。

这一阶段，旧区改造按照城市总体规划的要求，统一规划，合理布局，突出重点，分布实施，做到了旧区改造与市政基础设施建设、绿化建设、生态建设的有机结合。对于列入旧区改造范围的地块，在原有365危棚简屋改造阶段旧区改造地块认定的标准基础上，将其界定为在中心城区房屋建筑面积占房屋总建筑面积超过70%，且旧式里弄房屋建筑面积超过70%的区域，特别是房屋结构和居住环境差的二级旧里以下地区，对于结构尚好、不成套的职工住宅则进行成套改造。对于具体旧区改造地块的认定程序，具体则由各区申报改造范围、改造范围内拆除一、二级旧里及各类建筑面积、动迁居民和单位数量、回搬比例等内容，由市建委、市房地资源局、市住宅局、市规划局等有关部门共同认定[11]。

第三阶段：“十一五”成片二级旧里以下房屋旧区改造。至2005年底，原先认定的旧区改造地块范围内，还有二级旧里以下房屋1000多万平方米。2006年1月，市人大十二届四次会议审议通过了《上海市国民经济和社会发展第十一五计划》，明确要求继续推进旧区改造工作，重点完成中心城区400万平方米成片二级旧里以下房屋改造。如此，针对已按照规定程序认定的旧区改造地块，市旧改办会同相关管理部门，编制形成了旧区改造专项规划，进而将其纳入本市住宅发展规划。

这一阶段，只要政府有能力，群众有意愿，各级政府都要全力以赴加快推进旧区改造。如此，旧区改造不再是政府单方面意愿，而更要征得居民的同意。期间，推行了五大创新机制：一是试点旧区改造事前征询制度，扭转了以前不正常的拆迁氛围，变“被动改造”为“主动改造”，逐渐形成良好的动拆迁环境，改变了原先老百姓与动拆迁公司对立的局面。二是试点数砖头加套型保底机制。在坚持居住房屋的补偿安置一定要以市场评估价为依据基础上，考虑到旧区改造要让老百姓得益的原则，政府增加了20—30%的价格补贴。同时对于那些不成套的房屋以及棚户等还增加了15平方米的面积补贴。三是增加了就近安置的方式。四是建立了旧区改造协调机制。[12]五是实行改造过程“全公开”。