關於印發《上海市舊區改造“十二五”發展規劃》的通知
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AB4003068-2012-005
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上海市城鄉建設和交通委員會
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滬建交〔2012〕232號
上海市城鄉建設和交通委員會
關於印發《上海市舊區改造“十二五”發展規劃》的通知
各相關單位：
經市政府同意，現將《上海市舊區改造“十二五”發展規劃》印發你們，請各單位按照規劃確定的目標和任務，抓緊組織實施。
特此通知。
二○一二年三月十三日
上海市舊區改造“十二五”發展規劃
舊區改造是城市建設和發展的重要任務，是貫徹落實科學發展觀、轉變經濟發展方式的重要舉措；舊區改造也是一項民生工作，關係到廣大市民群眾基本住房條件和居住環境質量的改善。上海舊區改造包括“拆、改、留”。 “拆”是對房屋結構簡陋、基礎設施較差及沒有保留價值的危舊房進行拆除改造；“改”是對城市規劃予以保留、但建築標準較底的房屋實施成套改造、平改坡和環境整治等舊住房綜合改造；“留”是對歷史風貌街區和優秀歷史建築開展保留保護性修繕改造。 “十二五”期間，根據市委、市政府工作要求，為切實解決市民群眾的居住困難，本市舊區改造的重點以拆除二級舊里以下房屋改造為主。本規劃主要對舊區改造中拆除改造進行規劃。
一、“十一五”舊區改造發展回顧
“十一五”期間，是本市籌辦及舉辦世博會的重要時期。在市委、市政府的領導下，舊區改造緊緊圍繞“服務世博、改善民生”的目標，創新機制，完善政策，積極改善居民群眾的居住條件，較好地完成了各項任務。
（一）主要工作
1、積極推進成片二級舊里以下房屋改造，市民群眾住房條件持續得到改善。 “十一五”期間，本市中心城區共拆除二級舊里以下房屋343萬平方米，受益居民12.5萬戶左右。其中，市重點項目閘北區“北廣場”、黃浦區董家渡13A、15A街坊、普陀區建民村完成改造，虹口區虹鎮老街完成80%，楊浦區平涼西塊完成50%。自上世紀90年代以來，通過舊區改造，全市約130多萬家庭改善了居住條件，城鎮居民人均居住面積由1991年的6.6平方米提高到2010年的17.5平方米。
2、試行並推廣舊改新機制，舊區改造呈現出良好的發展勢頭。針對“十一五”初期舊區改造遇到的速度放緩、矛盾突出的實際困難，市、區相關部門及時分析形勢，剖析瓶頸問題，研究提出實行舊區改造事前徵詢居民意見、居住房屋拆遷補償“數磚頭加套型保底”和增加就近安置方式等新機制，並積極開展試點和推廣。經過實踐，舊區改造呈現出新的發展態勢，改造力度進一步加大,改造速度加快，各類矛盾明顯下降。其中，舊區改造事前徵詢居民意見的工作方法得到了中央有關部門和其他省市同行的肯定。
3、加快建設和籌措各類動遷安置房，滿足動遷居民多元選擇要求。市政府啟動了寶山區顧村、嘉定區江橋、閔行區浦江、浦東新區（南匯）周康航、曹路、航頭、松江區泗涇等15個大型居住社區規劃建設。 “十一五”期間，全市各類動遷安置房開工建設3250萬平方米，竣工2960萬平方米。其中，市屬動遷安置房開工建設830萬平方米，供應12萬套左右，有力地支持了舊區改造和其他重大工程建設。同時，中心城區各區安排就近安置房項目建設36個，在建項目12個，在建規模160萬平方米（約2萬套）。
4、開展郊區城鎮棚戶簡屋調查和統計,積極探索改造機制和政策。為進一步加快本市城鄉一體化發展進程，消除城鄉二元結構，切實提高郊區居民居住條件和水平，開展了郊區城鎮棚戶簡屋調查。據統計，郊區城鎮棚戶簡屋地塊共270塊，涉及到60個鎮（街道），佔地832公頃，棚戶簡屋394萬平方米，涉及到居民5.6萬戶。在此基礎上，研究完善相關的改造機制和支持政策。隨著本市社會經濟進一步發展，適時推進城鎮棚戶簡屋改造，不僅可以改善居民群眾的住房困難，而且可以完善城鎮功能，改善城鎮面貌，加強社會管理，促進社會公平。
5、制定出台一系列舊區改造政策文件，有力地促進和規範舊區改造工作。 “十一五”期間，市政府批轉和印發了《關於積極推進本市“十一五”舊區改造工作的若干意見》、《關於進一步推進本市舊區改造工作若干意見》、《關於貫徹國務院推進城市和國有工礦棚戶區改造會議精神加快本市舊區改造工作的意見》、《關於加快本市市屬動遷安置房建設的若干意見》，市建設交通委、市房屋局等聯合印發《關於積極推進本市舊區改造工作的政策意見》、《關於開展舊區改造事前徵詢制度試點工作意見》，財政部門印發《上海市舊區改造專項基金管理辦法》，市房屋部門印發《關於調整完善本市城市房屋拆遷補償安置政策試點工作的意見》等，為大力推進舊區改造奠定了政策法規基礎。
6、開展一批重點調研課題，注重舊區改造理論和實際相結合。一是完成市委《創新舊區改造機制，完善舊區改造政策》重點調研課題，並開展“後評估”工作；二是完成舊區改造事前二次徵詢居民意見的調查研究，出台規範性文件，並開展試點及推廣；三是組織編制《上海市舊區改造政策文件彙編》、《2009年上海舊區改造新政試點方案彙編》、《上海市中心城區舊區改造地塊圖集彙編》等；四是研究建設“上海市舊區改造管理信息系統”項目，建立舊區改造信息化管理平台。
（二）主要經驗
“十一五”期間，本市舊區改造遇到了大規模市政基礎設施建設、國際金融危機、房地產市場波動以及法律法規政策調整等因素影響，經過努力，仍然取得了較好成績，主要經驗：
一是舊區改造要不斷解放思想、開拓創新。舊區改造是城市建設和發展的永恆主題。多年來，舊區改造的過程，也是解放思想、大膽創新的過程。 “十一五”初期，面對舊區改造的實際困難，各級政府迎難而上，堅持“以人為本”、實事求是，創新機制、破解難題，創造性地提出“走群眾路線”和“民主協商”的辦法以及實施“和諧拆遷”和引入社會第三方監督機制，充分尊重市民群眾選擇權、參與權、知情權和監督權，調動了社會各方面的積極性和主動性，開創了舊區改造工作的新局面。
二是舊區改造要發動社會廣泛參與。舊區改造是一項複雜的社會工程，關係到群眾的切身利益和社會和諧穩定。實踐證明，舊區改造需要各級組織、社會各界和居民群眾的積極參與和配合。如基層組織（街道、居委會）承擔組織動員、宣傳教育、托底保障、矛盾化解等工作；政府相關部門按照職責分工，主動靠前，制定政策，解決問題；人大代表、政協委員等社會公信人士充分發揮監督協調作用；居民群眾積極參與，真正做到“我要改”而非“要我改”等。
三是舊區改造要公開透明操作。這是舊區改造順利實施的根本保證，也是社會各界關注的重點。舊區改造要在“陽光”下操作，要全面公示政策法規、工作方案、安置房源，以及每家每戶的實際情況，特別要做到改造方案要與居民群眾研究討論以及居民補償安置結果全部公開，並保持政策前後一致。同時，要建立投訴舉報製度，落實部門監督，調動群眾監督，將監督貫穿於前期調查、簽約協商、安置結果等全過程。
四是舊區改造要加強隊伍建設。這是舊區改造順利推進的關鍵。舊區改造工作人員站在第一線，直接面對著市民群眾，承擔著政策宣傳、幫助指導、簽約補償、矛盾調解等工作，要求高、任務重、責任大，需要有較高的法制意識和能力素質。因此，需要不斷加強隊伍建設，提高工作水平。一方面，要加強在職人員的崗位培訓，堅持“持證上崗”；另一方面，應吸引社會優秀人才，提高整個行業的形象和水平。
“十一五”期間，本市舊區改造在取得一定成績的同時，也出現了一些新情況、新問題，需要加以解決：一是中心城區舊區改造任務依然十分艱鉅，居民群眾改造呼聲很高，需要持續抓緊推進改造；二是隨著郊區城鄉一體化建設進程的加快，郊區城鎮危舊房改造矛盾日顯突出，需要抓緊啟動改造；三是受房地產市場的波動和大規模舊區改造的推進，本市動遷安置房出現階段性不足以及部分大基地公共服務設施建設配套滯後，需要加快推進建設。
二、“十二五”上海舊區改造發展的形勢和背景
“十二五”是上海全面推進科學發展、轉變經濟發展方式、構建和諧社會的重要時期，社會經濟發展將更加註重於惠及民生，注重於改善市民群眾的基本生活條件。舊區改造是科學發展、改善民生的重要載體，綜合上海“十二五”發展要求，舊區改造面臨以下的形勢特徵：
（一）從國家加大保障性安居工程建設來看，推進城市舊區改造（棚戶區改造）是安居工程的重要內容。 2007年，黨的十七大提出“住有所居”目標，要求著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，切實改善人民群眾居住條件。 2008年以來，為積極解決城鎮中低收入家庭的住房困難，中央實施了國家安居工程建設，其中要求加快推進各類棚戶區改造。 2010年，全國建設各類城鎮保障性住房和棚戶區改造590萬套（戶），“十二五”期間，規劃任務3600萬套（戶）。現階段，上海舊區改造重點是拆除改造成片二級舊里以下房屋，並列入國家安居工程建設範圍，必須全力加以推進。
（二）從上海住房保障制度建設來看，舊區改造是現階段住房保障的重要組成部分。近年來，上海住房保障建設進入了快速發展階段。從多年來本市大規模城市建設的經驗來看，舊區改造已成為解決中低收入家庭住房困難的重要渠道，是徹底解決住房困難戶的有效途徑。經調查，居住在二級舊里以下房屋內的居民絕大多數是中低收入群體，難以通過自身力量解決住房困難，需要通過政府實施舊區改造改善居住條件。 “十二五”期間，根據市委、市政府的要求，舊區改造要進一步發揮解決中低收入家庭住房保障的作用，積極突出其公益性特徵，把解決市民群眾住房困難作為其根本目的。
（三）從本市舊區改造現狀和條件來看，居民群眾要求改造的呼聲越來越高。據統計，至“十一五”期末，本市中心城區仍有成片二級舊里以下房屋640萬平方米左右，零星二級舊里超過80萬平方米。同時，郊區城鎮也有大量的危舊房急需改造。隨著社會經濟進一步發展，二級舊里以下房屋嚴重影響城市的公共安全，與現代化國際大都市發展要求很不協調。加快推進改造，不僅可以改善市民群眾的住房困難，而且可以完善城市功能，改善城區面貌，增強人民群眾的向心力和凝聚力。
（四）從國家政策法規調整趨勢來看，舊區改造需要不斷創新和完善方式方法。 “十二五”期間，本市舊區改造不僅任務重、難度大、成本高，而且需要根據國家和本市土地、規劃、房屋徵收、信貸、稅費等政策法規的變化不斷調整具體做法。如國務院《國有土地上房屋徵收與補償條例》出台後，本市舊區改造中房屋徵收（拆遷）管理體制、工作機制、操作模式等發生重大變化，需要及時調整和磨合。同時，針對新情況、新問題，要繼續創新機制，不斷深化和改進操作辦法。
總的來看，“十二五”期間，本市舊區改造不僅面臨著機遇，而且需要應對嚴峻的挑戰，市、區各級政府必須認清形勢，上下一致，舉全市之力，加快推進舊區改造，進一步提高市民群眾的居住水平，促進社會經濟協調發展。
三、“十二五”舊區改造指導思想和目標任務
（一）指導思想
按照黨的十七大和市第九次黨代會提出的發展目標，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，按照“創新驅動、轉型發展”的要求，深入貫徹落實科學發展觀，以加快推進“四個率先”、加快建設“四個中心”和國際大都市建設為契機，進一步解放思想，迎難而上，實事求是，盡力而為，繼續加快推進中心城區舊區改造，啟動郊區城鎮棚戶簡屋改造，進一步優化城市空間，完善城市功能，調整產業結構，切實提高和改善市民群眾的居住條件，實現城市可持續發展。
（二）基本原則
1、堅持政府主導、社會參與。舊區改造關係到城市發展和改善民生，是各級政府的重要職責。舊區改造要充分發揮政府統籌協調、組織領導的作用，同時，也要積極搭建社會化參與平台，鼓勵和引導市民群眾和社會各界參加。
2、堅持以人為本、依法改造。舊區改造要嚴格執行國家和本市法律法規和政策，制訂合理的補償安置標準，規範各種行為，切實保護群眾的合法權益。在過程中，要尊重群眾的意願，盡可能解決群眾遇到的實際困難。
3、堅持創新機制、完善政策。舊區改造涉及到土地、規劃、房屋徵收等政策，需要根據形勢的變化，不斷調整和完善政策措施，進一步深化與住房保障、尊重民意、多渠道安置相結合的改造方式，並註重政策的連續性、穩定性、操作性。
4、堅持統籌兼顧、突出重點。舊區改造是城市建設的長期任務，要根據經濟社會發展水平，合理確定目標任務。現階段，本市舊區改造要從居住條件最困難、安全隱患最嚴重、群眾要求最迫切的危舊房入手，有計劃有步驟地組織實施。
（三）發展目標
今後5年，本市舊區改造按照社會經濟發展總的要求，以中心城區和郊區城鎮危舊房為重點，加快推進改造工作，至“十二五”期末，完成改造中心城區成片二級舊里以下房屋50%左右，積極穩妥推進郊區城鎮棚戶簡屋改造。具體發展目標：
1、完成改造中心城區二級舊里以下房屋350萬平方米左右，受益居民約15萬戶。其中，長寧區、靜安區、徐匯區等基本完成集中成片二級舊里以下房屋改造；楊浦區、虹口區、閘北區、普陀區、黃浦區等選擇規模大、群眾呼聲高的成片集中地塊進行改造；浦東新區基本完成本區域內中環線以內的二級舊里以下房屋改造；
2、加快推進郊區國有農場危舊房改造，基本完成63萬平方米危舊房改造任務；啟動郊區城鎮集中成片棚戶簡屋改造試點並逐步推開；積極推進寶山區顧村鎮、金山區朱涇鎮等棚戶簡屋改造試點。
3、新開工建設動遷安置房3200萬平方米（約40萬套），供應2500萬平方米(約35萬套)。其中，市屬動遷安置房基地和中心城區就近動遷安置房新開工建設1700萬平方米、供應1500萬平方米（約18萬套）。
（四）主要任務
1、各區（縣）應按照本市舊區改造發展目標和本區域實際情況，編制舊區改造規劃和年度計劃，並納入國民經濟和社會發展規劃計劃。舊區改造規劃要規定工作目標、總體要求、安置房源籌措和資金安排等政策措施以及規劃實施的保障措施等內容；年度計劃要明確改造計劃、資金安排、安置房源數量和區域分佈等內容。市舊改管理部門應加強舊區改造規劃和年度計劃實施的監督和管理。
2、加快推進重點舊區改造項目改造，即：楊浦區平涼西塊、大橋街道地區、定海街道地區；閘北區長安西塊、老北站地區、蘇州河北岸地區、寶山街道地區；虹口區虹鎮老街地區、北外灘地區；普陀區中心村、金沙新村、老真北地區；黃浦區董家渡地區、老城廂地區、露香園路地區以及寶山區顧村鎮、金山區朱涇鎮等。積極研究和探索“城中村”和零星舊改地塊改造的工作機制和政策，適時啟動推進工作。
3、加快動遷安置房基地“拆遷騰地、規劃設計、開工建設、綜合配套”，建立和完善建設機制和定價機制，並積極引進中心城區優質教育、衛生、商業等社會公共服務資源以及優化產業佈局、擴大就業機會。中心城區各區要進一步挖掘潛力，建設就近動遷安置房，滿足動遷居民多元安置的需求。
4、加快推進房屋拆遷存量基地的收尾工作。對已出讓多年、但尚未啟動或部分啟動又停滯的舊區改造地塊，採取積極措施，限期開發單位啟動改造。對沒有按時啟動的地塊，所在區政府應與受讓人協商土地使用權收回工作或依法啟動土地使用權收回程序。
四、保障措施
（一）加強組織領導。舊區改造工作涉及面廣、政策性強。各級政府要充分發揮組織領導作用，將舊區改造工作納入政府工作的重要議事日程，完善工作機構，明確工作任務，強化工作責任。市、區（縣）舊改、發改、建設、財政、規劃土地、房屋等部門應按照各自職責，緊密配合，通力合作，加強和改善服務，確保舊區改造順利實施。
（二）積極開展舊區改造事前徵詢居民意見工作。對列入本市舊區改造規劃範圍內需要實施房屋徵收的地塊，全面推行舊區改造事前徵詢居民意見工作，充分尊重居民群眾改造意願，在大多數居民同意的基礎上組織實施。
（三）加大對舊區改造資金支持力度。一是市、區兩級政府通過統籌土地出讓收入、公有住房出售淨歸集資金及其增值收益、直管公有住房拆遷補償款、財政預算安排資金等方式，可分別設立市、區舊區改造專項基金；二是對楊浦、閘北、虹口、黃浦、普陀等重點區的重點推進項目，採取市、區合作的方式，市、區投入資金比例為6：4（黃浦區5：5）；三是鼓勵金融機構對符合信貸條件的舊區改造項目在信貸資金規模上給予支持，並執行保障性住房建設項目資本金最低20%的規定。
（四）研究制訂相關的政策文件。一是按照國務院出台的《國有土地上房屋徵收補償條例》精神，研究落實上海貫徹實施意見，要堅持實行公示制度，做到“過程全透明、結果全公開”，確保“依法徵收”和“陽光徵收”；二是研究出台《關於推進本市郊區城鎮棚戶簡屋改造的試行意見》，擬通過房屋徵收、拆除重建、舊住房修繕等改造方式，在改造資金、土地指標、建設規劃參數以及有關稅費減免等方面給予支持，積極穩妥地推進郊區城鎮棚戶簡屋改造。
（五）統籌用地指標和規劃指標。郊區各區（縣）抓緊編制和報批城鎮控制性詳細規劃。一是在城鎮棚戶簡屋改造時，涉及到的建設用地指標及部分農用地轉用指標和占補平衡指標等，市、區（縣）政府可採取計劃指標單列方式，統籌協調平衡。二是為節約集約利用土地，對於城鎮棚戶簡屋地塊，在周邊條件允許的情況下，在規劃編制中建設規劃指標可給予支持。
（六）加快動遷安置房土地供應和項目審批。全力推進舊區改造動遷安置房建設，進一步加大規劃選址、土地供應的力度，建立項目行政審批快速通道，加快項目建設和房源供應，抓緊基地外圍市政基礎設施建設，進一步提升交通和社會公共服務水平，滿足動遷居住基本生活需求。
（七）進一步完善舊區改造矛盾化解機制。一是建立源頭防範制度，包括信訪部門提前介入、開展舊區改造事前社會風險評估等；二是建立事後矛盾化解制度，積極探索社會力量參與矛盾化解、信訪聽證和終結、心理疏導與幫扶解困相結合的辦法；三是搭建社會第三方公信人士參與平台，邀請人大代表、政協委員、專業律師、社會公信人士和居民代表，共同參與和監督舊區改造、房屋徵收的工作。
（八）加強舊區改造監督管理。一是建立健全舊區改造信息管理系統，加強市、區、基地信息交流和溝通，實現舊區改造科學化、信息化、精細化管理；二是建立目標考核機制，實行年度目標考核，將監督檢查、目標考核等列入政府責任管理和政績考核範圍；三是各級政府要定期向同級人民代表大會或常務委員會報告舊區改造工作實施情況，及時向社會公示有關信息；四是加強宣傳輿論引導，注重發揮新聞媒體的作用，採取多種形式，廣泛宣傳舊區改造的積極意義，正確解讀有關法律、法規和政策。
关于印发《上海市旧区改造“十二五”发展规划》的通知
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沪建交〔2012〕232号
上海市城乡建设和交通委员会
关于印发《上海市旧区改造“十二五”发展规划》的通知
各相关单位：
经市政府同意，现将《上海市旧区改造“十二五”发展规划》印发你们，请各单位按照规划确定的目标和任务，抓紧组织实施。
特此通知。
二○一二年三月十三日
上海市旧区改造“十二五”发展规划
旧区改造是城市建设和发展的重要任务，是贯彻落实科学发展观、转变经济发展方式的重要举措；旧区改造也是一项民生工作，关系到广大市民群众基本住房条件和居住环境质量的改善。上海旧区改造包括“拆、改、留”。“拆”是对房屋结构简陋、基础设施较差及没有保留价值的危旧房进行拆除改造；“改”是对城市规划予以保留、但建筑标准较底的房屋实施成套改造、平改坡和环境整治等旧住房综合改造；“留”是对历史风貌街区和优秀历史建筑开展保留保护性修缮改造。“十二五”期间，根据市委、市政府工作要求，为切实解决市民群众的居住困难，本市旧区改造的重点以拆除二级旧里以下房屋改造为主。本规划主要对旧区改造中拆除改造进行规划。
一、“十一五”旧区改造发展回顾
“十一五”期间，是本市筹办及举办世博会的重要时期。在市委、市政府的领导下，旧区改造紧紧围绕“服务世博、改善民生”的目标，创新机制，完善政策，积极改善居民群众的居住条件，较好地完成了各项任务。
（一）主要工作
1、积极推进成片二级旧里以下房屋改造，市民群众住房条件持续得到改善。“十一五”期间，本市中心城区共拆除二级旧里以下房屋343万平方米，受益居民12.5万户左右。其中，市重点项目闸北区“北广场”、黄浦区董家渡13A、15A街坊、普陀区建民村完成改造，虹口区虹镇老街完成80%，杨浦区平凉西块完成50%。自上世纪90年代以来，通过旧区改造，全市约130多万家庭改善了居住条件，城镇居民人均居住面积由1991年的6.6平方米提高到2010年的17.5平方米。
2、试行并推广旧改新机制，旧区改造呈现出良好的发展势头。针对“十一五”初期旧区改造遇到的速度放缓、矛盾突出的实际困难，市、区相关部门及时分析形势，剖析瓶颈问题，研究提出实行旧区改造事前征询居民意见、居住房屋拆迁补偿“数砖头加套型保底”和增加就近安置方式等新机制，并积极开展试点和推广。经过实践，旧区改造呈现出新的发展态势，改造力度进一步加大,改造速度加快，各类矛盾明显下降。其中，旧区改造事前征询居民意见的工作方法得到了中央有关部门和其他省市同行的肯定。
3、加快建设和筹措各类动迁安置房，满足动迁居民多元选择要求。市政府启动了宝山区顾村、嘉定区江桥、闵行区浦江、浦东新区（南汇）周康航、曹路、航头、松江区泗泾等15个大型居住社区规划建设。“十一五”期间，全市各类动迁安置房开工建设3250万平方米，竣工2960万平方米。其中，市属动迁安置房开工建设830万平方米，供应12万套左右，有力地支持了旧区改造和其他重大工程建设。同时，中心城区各区安排就近安置房项目建设36个，在建项目12个，在建规模160万平方米（约2万套）。
4、开展郊区城镇棚户简屋调查和统计,积极探索改造机制和政策。为进一步加快本市城乡一体化发展进程，消除城乡二元结构，切实提高郊区居民居住条件和水平，开展了郊区城镇棚户简屋调查。据统计，郊区城镇棚户简屋地块共270块，涉及到60个镇（街道），占地832公顷，棚户简屋394万平方米，涉及到居民5.6万户。在此基础上，研究完善相关的改造机制和支持政策。随着本市社会经济进一步发展，适时推进城镇棚户简屋改造，不仅可以改善居民群众的住房困难，而且可以完善城镇功能，改善城镇面貌，加强社会管理，促进社会公平。
5、制定出台一系列旧区改造政策文件，有力地促进和规范旧区改造工作。“十一五”期间，市政府批转和印发了《关于积极推进本市“十一五”旧区改造工作的若干意见》、《关于进一步推进本市旧区改造工作若干意见》、《关于贯彻国务院推进城市和国有工矿棚户区改造会议精神加快本市旧区改造工作的意见》、《关于加快本市市属动迁安置房建设的若干意见》，市建设交通委、市房屋局等联合印发《关于积极推进本市旧区改造工作的政策意见》、《关于开展旧区改造事前征询制度试点工作意见》，财政部门印发《上海市旧区改造专项基金管理办法》，市房屋部门印发《关于调整完善本市城市房屋拆迁补偿安置政策试点工作的意见》等，为大力推进旧区改造奠定了政策法规基础。
6、开展一批重点调研课题，注重旧区改造理论和实际相结合。一是完成市委《创新旧区改造机制，完善旧区改造政策》重点调研课题，并开展“后评估”工作；二是完成旧区改造事前二次征询居民意见的调查研究，出台规范性文件，并开展试点及推广；三是组织编制《上海市旧区改造政策文件汇编》、《2009年上海旧区改造新政试点方案汇编》、《上海市中心城区旧区改造地块图集汇编》等；四是研究建设“上海市旧区改造管理信息系统”项目，建立旧区改造信息化管理平台。
（二）主要经验
“十一五”期间，本市旧区改造遇到了大规模市政基础设施建设、国际金融危机、房地产市场波动以及法律法规政策调整等因素影响，经过努力，仍然取得了较好成绩，主要经验：
一是旧区改造要不断解放思想、开拓创新。旧区改造是城市建设和发展的永恒主题。多年来，旧区改造的过程，也是解放思想、大胆创新的过程。“十一五”初期，面对旧区改造的实际困难，各级政府迎难而上，坚持“以人为本”、实事求是，创新机制、破解难题，创造性地提出“走群众路线”和“民主协商”的办法以及实施“和谐拆迁”和引入社会第三方监督机制，充分尊重市民群众选择权、参与权、知情权和监督权，调动了社会各方面的积极性和主动性，开创了旧区改造工作的新局面。
二是旧区改造要发动社会广泛参与。旧区改造是一项复杂的社会工程，关系到群众的切身利益和社会和谐稳定。实践证明，旧区改造需要各级组织、社会各界和居民群众的积极参与和配合。如基层组织（街道、居委会）承担组织动员、宣传教育、托底保障、矛盾化解等工作；政府相关部门按照职责分工，主动靠前，制定政策，解决问题；人大代表、政协委员等社会公信人士充分发挥监督协调作用；居民群众积极参与，真正做到“我要改”而非“要我改”等。
三是旧区改造要公开透明操作。这是旧区改造顺利实施的根本保证，也是社会各界关注的重点。旧区改造要在“阳光”下操作，要全面公示政策法规、工作方案、安置房源，以及每家每户的实际情况，特别要做到改造方案要与居民群众研究讨论以及居民补偿安置结果全部公开，并保持政策前后一致。同时，要建立投诉举报制度，落实部门监督，调动群众监督，将监督贯穿于前期调查、签约协商、安置结果等全过程。
四是旧区改造要加强队伍建设。这是旧区改造顺利推进的关键。旧区改造工作人员站在第一线，直接面对着市民群众，承担着政策宣传、帮助指导、签约补偿、矛盾调解等工作，要求高、任务重、责任大，需要有较高的法制意识和能力素质。因此，需要不断加强队伍建设，提高工作水平。一方面，要加强在职人员的岗位培训，坚持“持证上岗”；另一方面，应吸引社会优秀人才，提高整个行业的形象和水平。
“十一五”期间，本市旧区改造在取得一定成绩的同时，也出现了一些新情况、新问题，需要加以解决：一是中心城区旧区改造任务依然十分艰巨，居民群众改造呼声很高，需要持续抓紧推进改造；二是随着郊区城乡一体化建设进程的加快，郊区城镇危旧房改造矛盾日显突出，需要抓紧启动改造；三是受房地产市场的波动和大规模旧区改造的推进，本市动迁安置房出现阶段性不足以及部分大基地公共服务设施建设配套滞后，需要加快推进建设。
二、“十二五”上海旧区改造发展的形势和背景
“十二五”是上海全面推进科学发展、转变经济发展方式、构建和谐社会的重要时期，社会经济发展将更加注重于惠及民生，注重于改善市民群众的基本生活条件。旧区改造是科学发展、改善民生的重要载体，综合上海“十二五”发展要求，旧区改造面临以下的形势特征：
（一）从国家加大保障性安居工程建设来看，推进城市旧区改造（棚户区改造）是安居工程的重要内容。2007年，党的十七大提出“住有所居”目标，要求着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，切实改善人民群众居住条件。2008年以来，为积极解决城镇中低收入家庭的住房困难，中央实施了国家安居工程建设，其中要求加快推进各类棚户区改造。2010年，全国建设各类城镇保障性住房和棚户区改造590万套（户），“十二五”期间，规划任务3600万套（户）。现阶段，上海旧区改造重点是拆除改造成片二级旧里以下房屋，并列入国家安居工程建设范围，必须全力加以推进。
（二）从上海住房保障制度建设来看，旧区改造是现阶段住房保障的重要组成部分。近年来，上海住房保障建设进入了快速发展阶段。从多年来本市大规模城市建设的经验来看，旧区改造已成为解决中低收入家庭住房困难的重要渠道，是彻底解决住房困难户的有效途径。经调查，居住在二级旧里以下房屋内的居民绝大多数是中低收入群体，难以通过自身力量解决住房困难，需要通过政府实施旧区改造改善居住条件。“十二五”期间，根据市委、市政府的要求，旧区改造要进一步发挥解决中低收入家庭住房保障的作用，积极突出其公益性特征，把解决市民群众住房困难作为其根本目的。
（三）从本市旧区改造现状和条件来看，居民群众要求改造的呼声越来越高。据统计，至“十一五”期末，本市中心城区仍有成片二级旧里以下房屋640万平方米左右，零星二级旧里超过80万平方米。同时，郊区城镇也有大量的危旧房急需改造。随着社会经济进一步发展，二级旧里以下房屋严重影响城市的公共安全，与现代化国际大都市发展要求很不协调。加快推进改造，不仅可以改善市民群众的住房困难，而且可以完善城市功能，改善城区面貌，增强人民群众的向心力和凝聚力。
（四）从国家政策法规调整趋势来看，旧区改造需要不断创新和完善方式方法。“十二五”期间，本市旧区改造不仅任务重、难度大、成本高，而且需要根据国家和本市土地、规划、房屋征收、信贷、税费等政策法规的变化不断调整具体做法。如国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台后，本市旧区改造中房屋征收（拆迁）管理体制、工作机制、操作模式等发生重大变化，需要及时调整和磨合。同时，针对新情况、新问题，要继续创新机制，不断深化和改进操作办法。
总的来看，“十二五”期间，本市旧区改造不仅面临着机遇，而且需要应对严峻的挑战，市、区各级政府必须认清形势，上下一致，举全市之力，加快推进旧区改造，进一步提高市民群众的居住水平，促进社会经济协调发展。
三、“十二五”旧区改造指导思想和目标任务
（一）指导思想
按照党的十七大和市第九次党代会提出的发展目标，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照“创新驱动、转型发展”的要求，深入贯彻落实科学发展观，以加快推进“四个率先”、加快建设“四个中心”和国际大都市建设为契机，进一步解放思想，迎难而上，实事求是，尽力而为，继续加快推进中心城区旧区改造，启动郊区城镇棚户简屋改造，进一步优化城市空间，完善城市功能，调整产业结构，切实提高和改善市民群众的居住条件，实现城市可持续发展。
（二）基本原则
1、坚持政府主导、社会参与。旧区改造关系到城市发展和改善民生，是各级政府的重要职责。旧区改造要充分发挥政府统筹协调、组织领导的作用，同时，也要积极搭建社会化参与平台，鼓励和引导市民群众和社会各界参加。
2、坚持以人为本、依法改造。旧区改造要严格执行国家和本市法律法规和政策，制订合理的补偿安置标准，规范各种行为，切实保护群众的合法权益。在过程中，要尊重群众的意愿，尽可能解决群众遇到的实际困难。
3、坚持创新机制、完善政策。旧区改造涉及到土地、规划、房屋征收等政策，需要根据形势的变化，不断调整和完善政策措施，进一步深化与住房保障、尊重民意、多渠道安置相结合的改造方式，并注重政策的连续性、稳定性、操作性。
4、坚持统筹兼顾、突出重点。旧区改造是城市建设的长期任务，要根据经济社会发展水平，合理确定目标任务。现阶段，本市旧区改造要从居住条件最困难、安全隐患最严重、群众要求最迫切的危旧房入手，有计划有步骤地组织实施。
（三）发展目标
今后5年，本市旧区改造按照社会经济发展总的要求，以中心城区和郊区城镇危旧房为重点，加快推进改造工作，至“十二五”期末，完成改造中心城区成片二级旧里以下房屋50%左右，积极稳妥推进郊区城镇棚户简屋改造。具体发展目标：
1、完成改造中心城区二级旧里以下房屋350万平方米左右，受益居民约15万户。其中，长宁区、静安区、徐汇区等基本完成集中成片二级旧里以下房屋改造；杨浦区、虹口区、闸北区、普陀区、黄浦区等选择规模大、群众呼声高的成片集中地块进行改造；浦东新区基本完成本区域内中环线以内的二级旧里以下房屋改造；
2、加快推进郊区国有农场危旧房改造，基本完成63万平方米危旧房改造任务；启动郊区城镇集中成片棚户简屋改造试点并逐步推开；积极推进宝山区顾村镇、金山区朱泾镇等棚户简屋改造试点。
3、新开工建设动迁安置房3200万平方米（约40万套），供应2500万平方米(约35万套)。其中，市属动迁安置房基地和中心城区就近动迁安置房新开工建设1700万平方米、供应1500万平方米（约18万套）。
（四）主要任务
1、各区（县）应按照本市旧区改造发展目标和本区域实际情况，编制旧区改造规划和年度计划，并纳入国民经济和社会发展规划计划。旧区改造规划要规定工作目标、总体要求、安置房源筹措和资金安排等政策措施以及规划实施的保障措施等内容；年度计划要明确改造计划、资金安排、安置房源数量和区域分布等内容。市旧改管理部门应加强旧区改造规划和年度计划实施的监督和管理。
2、加快推进重点旧区改造项目改造，即：杨浦区平凉西块、大桥街道地区、定海街道地区；闸北区长安西块、老北站地区、苏州河北岸地区、宝山街道地区；虹口区虹镇老街地区、北外滩地区；普陀区中心村、金沙新村、老真北地区；黄浦区董家渡地区、老城厢地区、露香园路地区以及宝山区顾村镇、金山区朱泾镇等。积极研究和探索“城中村”和零星旧改地块改造的工作机制和政策，适时启动推进工作。
3、加快动迁安置房基地“拆迁腾地、规划设计、开工建设、综合配套”，建立和完善建设机制和定价机制，并积极引进中心城区优质教育、卫生、商业等社会公共服务资源以及优化产业布局、扩大就业机会。中心城区各区要进一步挖掘潜力，建设就近动迁安置房，满足动迁居民多元安置的需求。
4、加快推进房屋拆迁存量基地的收尾工作。对已出让多年、但尚未启动或部分启动又停滞的旧区改造地块，采取积极措施，限期开发单位启动改造。对没有按时启动的地块，所在区政府应与受让人协商土地使用权收回工作或依法启动土地使用权收回程序。
四、保障措施
（一）加强组织领导。旧区改造工作涉及面广、政策性强。各级政府要充分发挥组织领导作用，将旧区改造工作纳入政府工作的重要议事日程，完善工作机构，明确工作任务，强化工作责任。市、区（县）旧改、发改、建设、财政、规划土地、房屋等部门应按照各自职责，紧密配合，通力合作，加强和改善服务，确保旧区改造顺利实施。
（二）积极开展旧区改造事前征询居民意见工作。对列入本市旧区改造规划范围内需要实施房屋征收的地块，全面推行旧区改造事前征询居民意见工作，充分尊重居民群众改造意愿，在大多数居民同意的基础上组织实施。
（三）加大对旧区改造资金支持力度。一是市、区两级政府通过统筹土地出让收入、公有住房出售净归集资金及其增值收益、直管公有住房拆迁补偿款、财政预算安排资金等方式，可分别设立市、区旧区改造专项基金；二是对杨浦、闸北、虹口、黄浦、普陀等重点区的重点推进项目，采取市、区合作的方式，市、区投入资金比例为6：4（黄浦区5：5）；三是鼓励金融机构对符合信贷条件的旧区改造项目在信贷资金规模上给予支持，并执行保障性住房建设项目资本金最低20%的规定。
（四）研究制订相关的政策文件。一是按照国务院出台的《国有土地上房屋征收补偿条例》精神，研究落实上海贯彻实施意见，要坚持实行公示制度，做到“过程全透明、结果全公开”，确保“依法征收”和“阳光征收”；二是研究出台《关于推进本市郊区城镇棚户简屋改造的试行意见》，拟通过房屋征收、拆除重建、旧住房修缮等改造方式，在改造资金、土地指标、建设规划参数以及有关税费减免等方面给予支持，积极稳妥地推进郊区城镇棚户简屋改造。
（五）统筹用地指标和规划指标。郊区各区（县）抓紧编制和报批城镇控制性详细规划。一是在城镇棚户简屋改造时，涉及到的建设用地指标及部分农用地转用指标和占补平衡指标等，市、区（县）政府可采取计划指标单列方式，统筹协调平衡。二是为节约集约利用土地，对于城镇棚户简屋地块，在周边条件允许的情况下，在规划编制中建设规划指标可给予支持。
（六）加快动迁安置房土地供应和项目审批。全力推进旧区改造动迁安置房建设，进一步加大规划选址、土地供应的力度，建立项目行政审批快速通道，加快项目建设和房源供应，抓紧基地外围市政基础设施建设，进一步提升交通和社会公共服务水平，满足动迁居住基本生活需求。
（七）进一步完善旧区改造矛盾化解机制。一是建立源头防范制度，包括信访部门提前介入、开展旧区改造事前社会风险评估等；二是建立事后矛盾化解制度，积极探索社会力量参与矛盾化解、信访听证和终结、心理疏导与帮扶解困相结合的办法；三是搭建社会第三方公信人士参与平台，邀请人大代表、政协委员、专业律师、社会公信人士和居民代表，共同参与和监督旧区改造、房屋征收的工作。
（八）加强旧区改造监督管理。一是建立健全旧区改造信息管理系统，加强市、区、基地信息交流和沟通，实现旧区改造科学化、信息化、精细化管理；二是建立目标考核机制，实行年度目标考核，将监督检查、目标考核等列入政府责任管理和政绩考核范围；三是各级政府要定期向同级人民代表大会或常务委员会报告旧区改造工作实施情况，及时向社会公示有关信息；四是加强宣传舆论引导，注重发挥新闻媒体的作用，采取多种形式，广泛宣传旧区改造的积极意义，正确解读有关法律、法规和政策。
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中国上海杨浦区棚户区居民王爷爷恭喜（周家牌路，杨浦大桥下）
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